Зачем Сергей Меликов реорганизует Администрацию Главы и Правительства Дагестана?

24.12.2020 14:18

Эдуард Уразаев, политический обзреватель

Почти без комментариев остался указ врио Главы Дагестана Сергея Меликова «Вопросы Администрации Главы и Правительства РД» от 10 декабря 2020 года, который посвящён реорганизации этого важного государственного органа власти. Дело в том, что в АГиП РД концентрируются, разрабатываются, анализируются, корректируются, согласуются, контролируются десятки тысяч документов и организуются сотни мероприятий в год с участием руководителей высших органов власти.

От квалификации чиновников и уровня организации мероприятий и перечисленных процессов зависит качество работы исполнительной власти в целом. Поэтому в иерархии (реестре государственных должностей) руководителей республики Руководитель АГиП РД занимает 5-е место после Главы, Председателя Народного собрания, Председателя Правительства, Государственного секретаря РД.

Проблемы с названием

По смыслу название АГиП РД означает аппарат для обеспечения деятельности высшего должностного лица субъекта РФ (Главы РД) и высшего органа исполнительной власти (Правительство РД). Во многих регионах используется именно это слово. В 1994 году в Положении об Администрации Государственного совета и Правительства РД так и было написано в п.1, где давалось определение организации. Но в 2003 году заменили на определение в качестве государственного органа.

Более того, слово Администрация в краях и областях используется как обозначение, по сути, правительства региона, в котором роль министров играют начальники департаментов. Это создаёт некоторую путаницу, приводящую к сообщениям СМИ и блогеров, принимающих отставки министров за отставки в АГиП РД.

Проблема ещё и в том, что в Конституции РД, действовавшей в 1994-2006 годах, была запись об Администрации Государственного совета и Правительства РД, но при при принятии нынешней Конституции РД оно было заменено на Администрацию Президента РД, а позже — на Администрацию Главы РД. Связано это было с попыткой разделить аппарат чиновников, функции одной части которых были ориентированы на главу региона, а другой — на правительство.

Однако правившие после коллегиального президента республики в лице Госсовета руководители республики игнорировали это положение Конституции РД и сохраняли общий аппарат главы и правительства. И продиктовано это было двумя причинами.

Первая — тенденция на федеральном уровне на совмещение должности главы субъекта РФ с должностью председателя правительства, в том числе в республиках, что снимало необходимость разделения аппарата высших органов власти. Но не все регионы согласились на двухзвенную структуру исполнительной власти (правительство — министерства, ведомства) и сохранили или перешли на трёхзвенную (глава — правительство — министерства). При этом в одних случаях аппараты глав субъектов РФ объединены, а в других — сформированы в отдельности.

Вторая и более существенная причина в том, что есть некоторые преимущества для главы региона сохранять прямой контроль за аппаратом правительства при том, что ответственность за неудачи и проблемы во многом возлагается на правительство.

В Дагестане добавилась также необходимость учёта национального фактора при распределении должностей и много лет сохранялась традиция иметь на трёх высших должностях представителей трёх наиболее многочисленных народов республики.

Перевес для главы

Анализ текста указа о реорганизации АГиП РД отчетливо показывает, что приоритет отдан формированию подразделений, обеспечивающих деятельность Главы РД. Это видно не только по переименованию большинства управлений АГиП РД в управления Главы РД, но и в минимизации числа подразделений и числа сотрудников, обеспечивающих работу Правительства РД.

Так, 6 управлений АГиП РД реорганизованы в управления Главы РД, пресс-служба и второй отдел также привязаны теперь только к высшему должностному лицу. Функции информационного освещения работы от пресс-службы АГиП РД, ставшей пресс-службой Главы РД, в части правительства переданы в секретариат Председателя и заместителей Председателя Правительства РД, что означает уменьшение статуса подразделения и возможно сведение её к одному чиновнику в ранге советника.

Такое же статусное понижение и проигрыш в количестве чиновников касается подразделений, призванных заниматься правовыми и кадровыми вопросами. Для Главы РД ими будут заниматься два отдельных управления, а для Правительства РД — лишь один отдел правового обеспечения и кадровой работы Правительства РД.

Реорганизовав Контрольное управление АГиП РД в Контрольно-финансовое управление Главы РД Сергей Меликов оставил за собой контрольные функции с акцентом на вопросы бюджетных доходов и расходов, но передал в ведение правительства организационно-проектное управление, которое, видимо, будет заниматься вопросами инвестиционной и финансово-экономической политики. На базе прежнего организационно-проектного управления АГиП РД создается также управление социального развития Правительства РД, что повышает статус подразделения, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения.

Сохранены статусы самостоятельных подразделений АГиП РД за аппаратами Совета безопасности и Антинаркотической комиссии, а на базе бывшего организационно-проектного управления АГиП РД создан также отдел взаимодействия с правоохранительными органами, который будет обеспечивать полномочия как Главы РД , так и Правительства РД, в котором их с 2013 года курирует врио заместителя Председателя Правительства РД Рамазан Джафаров.

Таким образом получается, что подразделения, подведомственные Правительству РД, будут сосредоточены на разработке и реализации социальной и финансово-экономической политики, а подразделения, подведомственные Главе РД, — на контрольных функциях, информационной, кадровой и внутренней политике. Отмечу, что до правления экс-главы РД Рамазана Абдулатипова в 2013-2017 годах в АГиП РД существовали как отдельные структурные подразделения отделы финансов, экономики и АПК, которые находились в ведении Правительства РД. Но мода на проектное управление и создание соответствующих подразделений скрыла традиционные направления работы чиновников, на которые, как заявил Сергей Меликов на совещании 22 декабря, идёт побор кадров в первую очередь.

Госсекретарь и полномочия

Нововведением стало решение образовать Управление по обеспечению деятельности Государственного секретаря РД. Эта уникальная для России должность существует с 2006 года и была, по сути, создана Президентом РД в 2006-2010 годы Муху Алиевым для сохранения статусного положения бывшего заместителя Председателя Госсовета РД Такибат Махмудовой.

В Положении о Госсекретаре РД, утверждённом указом Президента РД от 5 апреля 2006 года, было записано, что это — «лицо, уполномоченное Президентом РД оказывать ему постоянную помощь в реализации отдельных конституционных полномочий, определенных Президентом РД». И этих полномочий было определено достаточно много.

Было также определено, что «основными задачами и функциями Государственного секретаря являются:

– обеспечение реализации государственной политики в социальной сфере (пенсионного обеспечения, труда, занятости, социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта) и в вопросах идеологии, разработки проектов законов и других нормативных правовых актов по этим вопросам;
– анализ состояния дел по вопросам, отнесенным к его компетенции, и оценка эффективности работы органов исполнительной власти в соответствующей сфере, подготовка соответствующих предложений Президенту РД;
контроль по поручению Президента РД за ходом исполнения указов, распоряжений и поручений Президента РД и принятие мер по их качественному и своевременному исполнению;
рассмотрение по поручению Президента РД заявлений, писем и жалоб граждан и другой корреспонденции;
участие в общественных и протокольных мероприятиях; …».

Но врио Президента РД Рамазан Абдулатипов своим указом от 26 февраля 2013 года отменил указ Муху Алиева и поручил Правительству РД внести предложения по перераспределению функций и полномочий, закрепленных за Государственным секретарем РД. Исходя из отсутствия других указов на эту тему, такие предложения не внесли и должность, которая просто обозначена в Конституции РД, остаётся без установленных полномочий, функций и задач.

Однако судя по информационным сообщениям о деятельности Госсекретаря РД Хизри Абакарова, похоже, что он реализует задачи по рассмотрению заявлений и писем граждан, осуществляет контроль за реализацией поручений Главы РД и занимается вопросами социальной политики, что соответствует отменённому Положению о его должности. И все же логично было бы сначала издать новый указ с утверждённым Положением о Госсекретаре РД.

Вероятно, что образование Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря РД в статусе самостоятельного подразделения АГиП РД предполагает широкий круг обязанностей и полномочий, тогда как прежде ему достаточно было секретариата в структуре АПиП РД. Вероятно также, что к Госсекретарю РД перейдут некоторые права и полномочия упразднённого указом Меликова института полномочных представителей Главы РД в территориальных округах РД, а прикреплённые к полпредам чиновники смогут претендовать на должности в новом управлении АГиП РД.

Итого

Усиление привязки подразделений АГиП РД либо к полномочиям Главы РД, либо к полномочиям Правительства РД выглядит целесообразно с точки зрения конкретизации функций и ответственности чиновников рядового и среднего уровня. Однако увеличение количества звеньев при прохождении проектов документов обычно увеличивает время на достижение результата. Поэтому послужит ли такая реорганизация повышению качества работы АГиП РД — ещё вопрос.

Кроме вышеприведённых причин и мотивов реорганизации АГиП РД, можно предположить, что планируется серьёзная перетряска кадров для улучшения состава чиновников, направленной, как заявил на совещании Сергей Меликов 22 декабря, на привлечение квалифицированных специалистов и профессионалов. Учитывая опыт по замене кадров Рамазана Абдулатипова, по указанию которого ряд чиновников были уволены из АПиП РД, но затем восстановились на должностях по решению судов, легче затеять реорганизацию и, тем самым, почти исключить возможность скандалов и судов.

Из многочисленных публикаций СМИ известно, что подбор кадров происходил у всех глав республик весьма непросто, зачастую непрозрачно и без должного обоснования. Так что, скорее всего, противоречивым он будет и в ближайшее время.